Résumé de la proposition
Modification de l’article L.513-1 du code de la sécurité sociale afin que les parents puissent demander le partage des prestations familiales et des prestations assimilées en cas de résidence alternée.
Problématique
Pour l’attribution des allocations familiales (AF), en cas de résidence alternée des enfants à l’issue d’une séparation ou d’un divorce, les parents peuvent désigner :
- un allocataire unique, en application du principe de l’unicité de l’allocataire (prévu à l’article R.513-1 du code de la sécurité sociale – CSS) ;
- ou choisir le partage des allocations familiales entre les deux parents (cf. art. L.521-2 CSS).
Pour les autres prestations (complément familial, allocation logement, allocations rentrée scolaire, etc…), la législation en vigueur ne prévoit pas de dispositions dérogatoires au principe d’unicité de l’allocataire.
La qualité d’allocataire ne peut alors être accordée qu’à un seul des deux membres du couple au titre d’un même enfant. Ainsi, en cas d’accord entre les parents, l’organisme débiteur des prestations familiales et assimilées retient comme allocataire celui qui a été conjointement désigné par ces derniers. Faute d’accord, l’organisme maintient la qualité d’allocataire à celui des deux parents qui bénéficie déjà des prestations familiales. Lorsqu’aucun des deux parents n’était allocataire avant la séparation, le premier des deux parents qui en fait la demande est
reconnu allocataire.
Cette réglementation apparaît comme étant source d’iniquités, quand des parents qui assument l’un et l’autre la charge effective de leur enfant, ne peuvent bénéficier d’un partage d’allocations. Enfin l’article L.513-1 CSS pose avant tout le principe du versement « à la personne physique qui assume la charge effective et permanente de l’enfant ». Les dispositions réglementaires de l’article R.513-1 CSS semblent donc plus restrictives que la disposition légale.
Proposition
Afin de combler ce vide juridique et de remédier à cette iniquité, il est proposé de modifier l’article L.513-1 du code de la sécurité sociale afin de prendre en compte le fait que les parents peuvent remplir simultanément la condition de charge effective de l’enfant, en cas de résidence alternée (sur le modèle de l’article L.521-2 CSS) et permettre ainsi le partage des prestations familiales et des prestations assimilées entre les deux parents.
Une telle modification serait en phase avec l’évolution contemporaine de la famille, et permettrait d’encourager la coparentalité. Cette évolution a déjà été amorcée par la Cour de cassation et le Conseil d’Etat qui dans des jurisprudences récentes se sont prononcées en faveur d’une dérogation au principe de l’unicité de l’allocataire.
Contexte jurisprudentiel
Avant la loi n° 2006-1640 précitée autorisant le partage des allocations familiales, la Cour de cassation s’était prononcée favorablement, dans un avis rendu le 26 juin 2006, sur la mise en place d’un dispositif d’allocataire par alternance dans les termes suivants : « la règle de l’unicité de l’allocataire prévue à l’article R.513-1 du code de la sécurité sociale ne s’oppose pas à ce que lorsque la charge effective et permanente de l’enfant est partagée de manière égale entre les parents, en raison de le résidence alternée et de l’autorité parentale conjointe,
le droit aux prestations familiales soit reconnu alternativement à chacun des parents en fonction de leur situation respective et des règles particulières à chaque prestation. » (Avis n°0060005).
La Cour de cassation relevait que la mise en œuvre de la règle de l’allocataire par alternance permettrait de « respecter le principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant la loi et l’exigence de non-discrimination prévu par la Convention européenne des droits de l’homme aux articles 14 et 1er du protocole additionnel de la Convention. »
La reconnaissance de la qualité d’allocataire en alternance a été consacrée par la 2ème chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt du 3 juin 2010 (n° 09-66445). Cette dernière a cassé et annulé l’arrêt rendu par la Cour d’appel de Paris le 5 mars 2009 qui avait écarté le principe de l’unicité de l’allocataire pour ouvrir droit à l’allocation PAJE à M. X, père d’un troisième enfant, dont il avait la charge effective en plus de celle par moitié de ses deux premiers enfants. La 2ème chambre civile a jugé que seule l’alternance de la qualité d’allocataire permettrait la prise en compte de ses enfants pour l’attribution de la PAJE au titre d’un troisième enfant.
Cette jurisprudence de la Cour de cassation a également été reprise par plusieurs juridictions telle que la cour d’appel de Rennes dans un arrêt du 26 octobre 2011 (n° 09/07052) qui a jugé que « sont fondés à se voir reconnaitre le bénéfice de l’allocation de logement en prenant en compte la présence à leur domicile les deux enfants B et M en alternance … ». La cour d’appel de Colmar dans un arrêt du 22 novembre 2012 (n°10/03 893) s’est également
prononcée en faveur de la reconnaissance du droit aux prestations familiales en alternance à chacun des parents en fonction de leur situation respective et des règles particulières à chaque prestation.
Le Conseil d’Etat a considéré par ailleurs que les enfants en situation de garde alternée devaient être pris en compte pour la détermination de l’aide au logement par dérogation au principe de l’unicité de l’allocataire. Ainsi, les 4ème et 5ème chambres réunies du Conseil d’Etat, dans un arrêt du 21 juillet 2017 (n°398563) se sont prononcées en faveur du partage de l’allocation personnalisée au logement (APL) dans les cas de garde alternée :
« Considérant, d’une part, qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 521-2 du code de la sécurité sociale : » En cas de résidence alternée de l’enfant au domicile de chacun des parents telle que prévue à l’article 373-2-9 du code civil, mise en œuvre de manière effective, (…) la charge de l’enfant pour le calcul des allocations familiales est partagée par moitié entre les deux parents soit sur demande conjointe des parents, soit si les parents sont en désaccord sur la désignation de l’allocataire » ; qu’il résulte de ces dispositions que les enfants en situation de résidence alternée sont pris en compte pour le calcul des allocations familiales ; qu’ainsi, le ministre n’est pas fondé à soutenir qu’un » principe d’unicité de l’allocataire » s’opposerait à la prise en compte de ces enfants pour la détermination du montant de l’aide personnalisée au logement […] ».
« Considérant, d’autre part, que, pour l’application des articles L. 351-3 et R. 351-8 du code de la construction et de l’habitation cités ci-dessus, les enfants en situation de garde alternée doivent être regardés comme vivant habituellement au foyer de chacun de leurs deux parents ; qu’ils doivent, par suite, être pris en compte pour le calcul de l’aide personnalisée au logement sollicitée, le cas échéant, par chacun des deux parents, qui ne eut toutefois prétendre à une aide déterminée sur cette base qu’au titre de la période cumulée pendant laquelle il accueille l’enfant à son domicile au cours de l’année ; […].