HCFEA 2020 / Conseil de la Famille « les ruptures de Couple avec enfants mineurs »

Contexte
Le Haut Conseil de la Famille, de l’Enfance et de l’Âge (HCFEA), a publié en 2020 en dossier adopté par le Conseil de la famille intitulé « les ruptures de couples avec enfants mineurs ». Ce dossier détaille comment, 18 ans après l’entrée au code civil de la résidence alternée, la CAF maintient et protège sa doctrine de l’allocataire unique et de la mère « allocataire principale par défaut ». Dans un but d’indexation par les moteurs de recherche, de larges passages sont reproduits ici.

Synthèse du dossier : LA QUESTION DU PARTAGE DES PRESTATIONS LIEES A LA PRESENCE D’ENFANTS

Avec la multiplication des situations dans lesquelles un enfant ne vit plus avec ses deux parents dans un logement commun, le principe actuellement en vigueur de l’attribution des prestations liées à la présence d’enfants à un seul des parents a de plus en plus tendance à être remis en question. La question se pose plus particulièrement pour les situations de résidence alternée dans lesquelles les deux parents hébergent tour à tour les enfants, avec ainsi un partage présumé des coûts d’entretien et d’éducation, même si la répartition des dépenses liées aux enfants n’est pas nécessairement strictement égalitaire entre les deux parents, ni le temps de résidence. La question se pose d’autant plus que les juges aux affaires familiales fixent de plus en plus souvent, à la demande des parents, une résidence alternée pour l’enfant : dans 16 % de l’ensemble des décisions prises en 2012 lors d’un divorce ou d’une séparation, dans 21 % des décisions dans les cas de divorces.

Aujourd’hui, cependant, en cas de résidence alternée, seules les allocations familiales (AF) peuvent faire l’objet d’une « forme de partage » depuis mai 2007, ainsi que les aides personnelles au logement à compter du 1er septembre 2019. Les autres prestations sociales (prestations familiales, majorations du RSA ou de la prime d’activité imputables aux enfants) sont versées dans leur intégralité à un seul des parents. Et en cas de résidence classique, aucune prestation ne peut faire l’objet d’une forme de partage.

Le nombre de contentieux s’accroit en la matière, particulièrement dans les cas de résidence alternée, la jurisprudence aboutissant désormais à considérer le plus souvent que les prestations doivent être partagées. Le législateur ne pourra probablement pas faire l’économie d’une avancée sur les modalités de partage des prestations, au moins dans un premier temps en ce qui concerne la résidence alternée, comme cela a d’ailleurs été déjà le cas récemment pour les aides au logement. Et peut-être dans un second temps concernant les situations plus fréquentes où un seul des parents a la résidence habituelle de l’enfant, l’autre parent disposant d’un droit de visite et d’hébergement. La question se pose de savoir quels principes de partage des prestations il faudrait alors retenir, dans un premier temps en cas de résidence alternée (cf. Partie III « Faut-il partager les prestations sociales en cas de résidence alternée et si oui comment ? »).

Quelles prestations devraient être partagées en cas de résidence alternée ?

A minima, le principe du partage devrait être garanti pour les prestations qui permettent au parent séparé d’accueillir l’enfant auprès de lui, de s’en occuper, d’exercer pleinement son rôle de parent et de permettre l’effectivité du droit à la résidence alternée. Il s’agit d’abord des aides au logement qui permettent au parent d’accueillir physiquement et de loger l’enfant, mais également des aides qui rendent compatibles l’exercice d’une activité professionnelle et l’accueil d’un enfant : ce sont les prestations qui permettent soit le recours à une garde extérieure (CMG), soit un aménagement des horaires, rythmes et/ou temps de travail (PrePaRe).

Plus largement, les aides permettant, par leur soutien financier, au parent de pouvoir effectivement accueillir et s’occuper de l’enfant devraient être concernées. Sur le principe, ce sont toutes les prestations sociales et familiales. La priorité donnée à la lutte contre la pauvreté, en particulier des familles monoparentales, devrait cependant conduire à traiter avec attention le cas du partage des suppléments enfants du RSA et de la prime d’activité, en particulier dans le cadre du futur « revenu universel d’activité » appelé à fusionner RSA, prime d’activité, aides au logement voire d’autres prestations.

Quelles modalités de partage retenir en cas de résidence alternée ?

Si le principe d’un « partage » des prestations, au moins dans le cas de la résidence alternée, semble peu contestable, les modalités en restent à définir. Dans le cas des allocations familiales, le « partage » consiste en une prise en compte des enfants pour un poids de 0,5, par opposition à un poids de 1 dans les autres situations. Or cette pondération ne tient pas compte de l’augmentation du total des dépenses consacrées à l’enfant par les deux foyers à la suite de la séparation et a pour effet d’appauvrir le parent qui perçoit aujourd’hui les prestations familiales par rapport à la situation où il n’y aurait pas partage. Ce problème d’appauvrissement du « premier » parent risque de s’accroître en cas de partage » d’autres prestations sociales. Compter l’enfant pour 1 pour les deux parents pour toutes les prestations en cas de résidence alternée permettrait d’éviter l’appauvrissement du premier » parent mais pourrait être écarté d’une part pour des raisons de coût et d’autre part pour des raisons d’équité envers les autres parents.

Le poids donné à l’enfant en situation de résidence alternée – entre 0,5 et 1 – pourrait donc varier en fonction :

• des dépenses (ou coûts) que couvrent ou sont supposées couvrir les prestations, se­lon que ces dépenses sont proportionnelles au temps de résidence de l’enfant, au­quel cas un poids de 0,5 serait logique, ou que ces dépenses sont moins que propor­tionnelles voire indépendantes du temps de résidence de l’enfant, auquel cas un poids supérieur à 0,5 (voire un poids de 1 en cas de dépenses indépendantes) serait plus approprié ;
• de la situation particulière de la famille pour faire face aux dépenses (pauvreté, iso­lement).

Plus précisément, si les dépenses totales visées par la prestation sont fixes et partagées entre les parents, l’enfant devrait logiquement être compté pour 0,5 pour chacun des parents. C’est semble-t-il le cas pour l’ARS ou le montant forfaitaire du complément mode de garde (CMG) assistante maternelle, sous réserve de tenir compte des arrangements entre parents dans ce dernier cas, quand l’un des parents prend en charge financièrement plus de la moitié des temps et frais de garde hors de la famille.

Inversement, si les prestations sont destinées à couvrir des coûts indifférents au temps de résidence de l’enfant, celui-ci devrait être compté pleinement pour 1. C’est le cas pour les aides au logement et la PrePaRe.

Pour les autres prestations, notamment les allocations familiales, le complément familial, l’allocation de base ou l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, l’enfant en résidence alternée pourrait être compté pour un peu plus que 0,5 pour tenir compte de ce que la charge de l’enfant diminue moins que proportionnellement avec le temps de résidence. Pour déterminer le « juste » poids, il serait alors nécessaire de mener des travaux approfondis d’évaluation du coût de l’enfant après séparation. Des premiers travaux suggéraient de compter l’enfant pour 0,7 dans chacun des foyers en cas de garde alternée. Mais les conclusions de ces premiers travaux demanderaient à être confirmées par de nouvelles études.

Enfin, pour à la fois tenir compte du fait que le coût des enfants vivant dans des ménages à bas revenus est proportionnellement plus élevé en raison de l’existence de coûts fixes et éviter que le partage ne conduise à appauvrir excessivement les parents déjà les plus fragiles, l’enfant en résidence alternée pourrait être compté intégralement ou presque pour chacun des parents (coefficient égal ou proche de 1) pour les prestations ciblées sur les plus pauvres comme le RSA, la prime d’activité et le futur revenu universel d’activité (RUA). Ce faisant, il faut néanmoins veiller à respecter un principe d’équité vis-à-vis des autres familles pauvres, et à ne pas inciter des parents à se séparer pour des raisons financières.

De manière plus générale, le conseil de la famille du HCFEA souligne qu’une modification des règles de calcul introduisant un partage devrait se faire en même temps qu’un examen en parallèle des règles de prise en compte de la CEEE dans les bases ressources concernées.

Recommandations concernant le partage des prestations

Le HCFEA recommande que les modalités de « partage » des prestations en cas de résidence alternée suivent les principes suivants

1. Une telle possibilité devrait être réservée, comme c’est le cas actuellement pour les allocations familiales, lorsqu’il y a accord entre les parents ou, en cas de désaccord de l’un des parents, à condition que la résidence alternée soit attestée par une décision de justice et soit effectivement mise en œuvre.
2. Le poids attribué à l’enfant pourrait dépendre de la plus ou moins grande proportionnalité de la dépense couverte par la prestation avec la durée de résidence et/ou de la situation des parents au regard du risque de pauvreté.
   • Pour les prestations dont l’objet est de couvrir des besoins indépendants du temps de résidence de l’enfant, le HCFEA recommande de donner un poids de 1 à l’enfant pour chacun des parents : ce principe devrait prévaloir pour les aides au logement et la PrePare.
   • Le poids pourrait être limité à 0,5 lorsque la prestation vise des besoins a priori proportionnels au temps de prise en charge des enfants en résidence alternée, comme c’est le cas de l’ARS, voire du montant forfaitaire du complément mode de garde (CMG) assistante maternelle, sous réserve de tenir compte des éventuels arrangements entre parents, quand l’un des parents prend en charge financièrement plus de la moitié du temps de garde hors de la famille.
   • Pour tenir compte de ce que la charge de l’enfant diminue moins que proportionnellement avec le temps de résidence, l’enfant en résidence alternée pourrait être compté pour un peu plus que 0,5 (par exemple 0,7) pour les allocations familiales, le complément familial, l’allocation de base ou l’allocation d’éducation de l’enfant en situation de handicap, éventuellement en distinguant selon la configuration familiale du nouveau foyer, en attribuant un coefficient plus important si le foyer est monoparental pour tenir compte des charges supplémentaires dans cette situation.
   • Pour éviter que le partage ne conduise à appauvrir excessivement les parents déjà les plus fragiles, l’enfant en résidence alternée pourrait être compté intégralement ou presque pour chacun des parents (coefficient égal ou proche de 1) pour les prestations ciblées sur les plus pauvres : le RSA, la prime d’activité et le futur revenu universel d’activité (RUA). Dans un premier temps, ce principe pourrait au moins être appliqué aux parents isolés beaucoup plus vulnérables au regard du risque de pauvreté.
3. À défaut, pour tenir compte de l’augmentation des dépenses totales liées aux coûts d’entretien et d’éducation d’un enfant à la suite d’une séparation (ou du fait que les dépenses dans chacun des foyers diminuent mais moins que proportionnellement avec le temps de résidence), le poids attribué à chacun des parents pourrait être fixé à 0,7 pour le calcul du montant de toutes les prestations.

Partie III du dossier : FAUT-IL PARTAGER LES PRESTATIONS SOCIALES EN CAS DE RESIDENCE ALTERNEE ET SI OUI COMMENT ?

LE PARTAGE DES ALLOCATIONS FAMILIALES EN CAS DE RESIDENCE ALTERNEE DEPUIS 2007

le principe du partage des Allocations Familiales (AF)

En dérogation à la disposition réglementaire selon laquelle le droit aux prestations familiales n’est reconnu qu’à une personne au titre d’un même enfant (R513-1 code de la sécurité sociale), il est possible en cas de résidence alternée de « partager » les allocations familiales (AF) entre les deux parents. Un parent percevra ainsi une partie des AF dues pour les enfants en résidence alternée et la totalité des autres prestations familiales (PF) également dues pour ces enfants, l’autre parent percevant seulement l’autre partie des AF. Dans la suite du document, le premier sera dénommé « parent allocataire toutes prestations », le second « parent allocataire bénéficiant des seules AF partielles ». La CNAF a également préconisé aux Caisses d’allocations familiales (CAF) d’étendre le bénéfice des aides financières individuelles d’action sociale à chacun des parents en cas de résidence alternée des enfants.

les modalités de partage des allocations familiales : pas une simple division par deux de leur montant

Toutefois, le calcul en cas de partage des AF ne consiste pas en une division par deux du montant des AF qui étaient versées ou qui le seraient encore si les parents étaient ensemble, comme on pourrait l’imaginer. Un montant d’AF est d’abord calculé dans chacun des deux foyers (selon la situation propre de chacun des foyers au regard de la configuration familiale et des ressources) en fonction des enfants présents (en incluant ceux en résidence alternée et les autres), chaque enfant étant compté pour 1, puis ce montant est ensuite proratisé (diminué) par un coefficient comptant les enfants en résidence alternée pour 0,5 et les autres pour 1 (encadré). Il en va de même pour les majorations pour âge. Le partage peut aboutir à un surcoût pour la CAF ou à un coût moindre. Pour les caisses dans leur ensemble, ce partage aboutit au total à un léger surcoût.

Les conditions d’attribution du partage des allocations familiales

– le parent non allocataire demandeur doit avoir un droit potentiel aux AF, c’est-à-dire qu’il doit avoir au moins deux enfants à charge en comptant l’enfant (ou les enfants) en résidence alternée (un enfant dans les départements d’outre-mer);
– la demande s’effectue au moyen d’un formulaire (CERFA 14000*1) d’un commun accord par les deux parents. Le formulaire doit être signé par eux deux et comporter leurs deux coordonnées. En cas d’absence de ces éléments, la situation est assimilée à un désaccord entre les parents ;
– en cas d’accord, la pratique est que l’arrangement ne peut être modifié avant un an, sauf modification des modalités de résidence du ou des enfants ;
– en cas d’accord, cette procédure permet d‘appliquer le partage des AF à des parents qui pratiquent l’alternance résidentielle de leurs enfants (ou déclarent la pratiquer) sans être passés par la justice ;
– en revanche, en cas de désaccord, si le parent non allocataire demande le partage (au moyen du formulaire CERFA) et que l’autre parent allocataire conteste, la caisse, pour accepter le partage des AF demandé par le parent non allocataire, va exiger et contrôler des conditions supplémentaires :
le parent non allocataire doit alors justifier d’une résidence alternée qualifiée comme telle par une décision du juge aux affaires familiales (JAF) (la résidence alternée décidée par le juge ne doit pas forcément correspondre à un partage égal de la résidence) ; le mode de résidence effectif de l’enfant doit correspondre aux modalités de la résidence alternée telles que fixées par le JAF (un questionnaire est envoyé à chacun des parents et des vérifications supplémentaires peuvent être mises en œuvre en cas de discordances) ; il doit y avoir un lien de filiation entre l’enfant et ce parent non allocataire. À noter que ces trois conditions ne sont pas exigées si les deux parents
sont d’accord sur le partage des AF.

Le calcul des allocations familiales en cas de partage

Le montant des AF est calculé en deux temps. D’abord sur la base du nombre réel d’enfants à charge dans chaque cellule familiale en fonction des ressources de chaque cellule familiale (AF pour un, deux, trois enfants, etc.). Ensuite en proratisant ce montant en fonction de la part que représente chaque enfant présent : 0,5 pour l’enfant en résidence alternée, 1 pour les enfants en résidence permanente. Exemple : le nouveau foyer est composé de deux enfants en résidence alternée et un enfant en résidence permanente. Le montant des AF versés sera égal aux AF pour
un foyer de trois enfants, proratisé ensuite, c’est-à-dire multiplié par (0,5 + 0, 5 +1)/3 = 2/3.

Le montant des majorations pour âge est calculé de façon similaire, d’abord sur la base du nombre réel et de l’âge des enfants à charge (dans chaque cellule familiale), puis le montant de majoration pour âge est réduit de moitié pour chaque enfant en résidence alternée.

Les fondements législatifs et réglementaires
articles L521-2, R513-1, R521-2 à 521-4 du code de la sécurité sociale et arrêté du 31 mars 2010 fixant le modèle du formulaire « Enfant(s) en résidence alternée. ― Déclaration et choix des parents » (CERFA 14000*01).
Ces fondements légaux sont précisés par des instructions de la CNAF

la réalité du partage des AF

Le nombre de parents allocataires concernés par le partage des AF est passé de 17.000 allocataires en 2007 à près de 120.000 fin 2017, et le nombre d’enfants concernés de 33.000 à près de 240.000 (tableau). Par comparaison, 400.000 enfants mineurs sont déclarés en résidence alternée par leurs parents à l’administration fiscale et font l’objet d’un partage du quotient familial.

En dépit de la très forte croissance des allocataires et enfants concernés par un tel partage, la part des allocataires concernés par le partage est inférieure à 2 % des allocataires avec enfant (6,8 millions environ fin 2017) et la part des enfants alternants est également inférieure à 2 % des enfants couverts par la branche famille (13,6 millions environ fin 2017).

La pratique de ce partage est distribuée de façon homogène au niveau géographique (à l’exception de l’unité urbaine de Paris où il y en a proportionnellement moins).

Les femmes représentent environ les trois-quarts des allocataires toutes PF concernés par le partage des AF et ne représentent qu’environ un quart des allocataires AF partielles seules.

LE PARTAGE DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT A COMPTER DU 1^ER SEPTEMBRE 2019

Dans le cadre du regroupement des trois aides personnelles au logement au sein du Code de la Construction et de l’Habitation (CCH) à compter du 1er septembre 2019 (antérieurement, l’allocation de logement à caractère familial et l’allocation logement à caractère social relevaient du code de la sécurité sociale), un partage de la charge des enfants pour le calcul des aides est possible en cas de résidence alternée (articles L.823-2 et R.823-5 CCH).

Cette nouvelle possibilité résulte de la jurisprudence du Conseil d’État (CE) qui, confirmant une décision du Tribunal administratif de Rennes, avait estimé que l’aide personnalisée au logement (APL) pouvait être partagée entre deux parents en garde alternée. Plus précisément le CE avait écarté l’argument selon lequel « un « principe d’unicité de l’allocataire » s’opposerait à la prise en compte de ces enfants pour la détermination du montant de l’aide personnalisée au logement » pour conclure que « pour [la prise en compte dans le foyer pour l’APL], les enfants en situation de garde alternée doivent être regardés comme vivant habituellement au foyer de chacun de leurs deux parents ; qu’ils doivent, par suite, être pris en compte pour le calcul de l’aide personnalisée au logement sollicitée, le cas échéant, par chacun des deux parents, qui ne peut toutefois prétendre à une aide déterminée sur cette base qu’au titre de la période cumulée pendant laquelle il accueille l’enfant à son domicile au cours de l’année » (Conseil d’État, 5^e et 4^e chambres réunies, 21 juillet 2017, n°398563).

Les modalités exactes du partage des AL prévues par les nouveaux textes du code de la construction et de l’habitation ne sont pas encore connues. Un partage similaire à celui retenu pour les AF conduirait à appauvrir les parents allocataires toutes prestations. Or, si l’on se base sur la situation des parents partageant actuellement les AF, les parents allocataires toutes prestations ont déjà en moyenne un revenu disponible beaucoup plus faible que les autres allocataires des CAF en général et que les parents bénéficiant des seules AF en particulier.

Sous l’hypothèse probable que les parents percevant les AL dans le cas d’une garde alternée sont proches des parents allocataires toutes prestations, donc ont des revenus modestes, diviser par deux le poids de l’enfant dans le calcul des AL aurait deux effets :

• appauvrir des parents qui ont déjà un niveau de vie faible ;
• diminuer les dépenses publiques puisque les diminutions d’aide au logement pour les parents actuellement allocataires vont en moyenne être plus importantes que les augmentations d’aide au logement pour les seconds parents (actuellement non allocataires ou allocataires AF partielles seules).

Les simulations des effets attendus de cette récente réforme, si elles étaient rendues publiques, pourraient le confirmer.

L’option d’affecter un coefficient de 0,5 à l’enfant pour chacun des parents avait été expressément exclue par le HCF en 2014 : il proposait certes d’améliorer les droits à aide au logement du second parent en garde alternée (allocataire AF seules) ou en garde classique, mais sans diminuer pour autant les droits du premier (allocataire toutes PF), et quitte à conditionner l’aide au second parent au paiement de l’éventuelle CEEE (et, temporairement compte tenu de la situation budgétaire, de réserver l’aide aux situations d’isolement, donc d’écarter les situations où le second parent s’est remis en couple).

Recommandation

compte tenu d’une part que les frais supplémentaires de logement liés aux enfants (chambre supplémentaire) sont les mêmes que les enfants soient en résidence principale ou en garde alternée et, d’autre part, qu’une diminution des actuelles aides au logement perçues par les parents ayant des enfants en résidence alternée doit être évitée, le HCFEA recommande qu’en cas de résidence alternée le principe du partage conduise à prendre l’enfant pleinement en compte dans les deux foyers pour le calcul des aides au logement. À défaut, de réserver cette prise en compte pleine aux ménages monoparentaux.

AUCUN TEXTE LEGISLATIF OU REGLEMENTAIRE NE PREVOIT LE PARTAGE DES PRESTATIONS AUTRES QUE LES ALLOCATIONS FAMILIALES ET AIDES AU LOGEMENT : A QUEL PARENT LES ATTRIBUER EN CAS DE DESACCORD ?

Quelles sont les règles, ou à défaut les pratiques, d’attribution des prestations non partageables en cas de résidence alternée ? Et que se passe-t-il lorsque les parents ne sont pas d’accord sur celui/celle devant être l’« allocataire toutes PF » et celui/celle devant être l’allocataire AF partielles seules, en cas de résidence alternée et si les conditions du partage des AF sont remplies ?

Le droit aux prestations familiales n’est reconnu qu’à une personne au titre d’un même enfant (R513-1 code de la sécurité sociale). Par extension, cette règle s’applique au RSA, y compris le RSA majoré (ex API), et à la prime d’activité.

En cas d’accord des parents sur le choix de l’allocataire toutes PF, ce choix ne peut être remis en cause qu’au bout d’un an sauf modification des modalités de résidence des enfants (article R521-2 CSS). Le choix d’une alternance entre parents qui le souhaiteraient est donc théoriquement faisable mais ne pourrait intervenir qu’une fois tous les 12 mois.

Selon la synthèse des travaux du groupe de travail sur le droit aux prestations familiales et la résidence alternée, établie par la direction de la Sécurité sociale (2011), 64 % des parents qui partagent les allocations familiales en décembre 2010 sont parvenus à trouver un accord sur le choix de l’allocataire unique pour l’ensemble des prestations familiales. Ce qui signifie que 36 % des parents qui partagent les allocations familiales sont en désaccord, ou à tout le moins que 36 % des formulaires de demande de partage comportent une seule signature. Le HCFEA n’a pu obtenir aucune information actualisée sur ce point.

À défaut d’accord entre les parents, il n’existe toutefois aucun texte légal déterminant lequel des parents d’un enfant en résidence alternée doit être désigné allocataire toutes PF (et donc lequel doit recevoir uniquement les AF partielles).

De simples instructions fixent les pratiques à suivre pour les CAF. Elles préconisent de désigner allocataire toutes PF celui des deux parents qui percevait déjà les PF au titre de l’enfant, désormais en résidence alternée. Et si aucun des deux parents n’a de droit ouvert au titre de cet enfant, de désigner allocataire toutes PF le parent qui en fait la demande le premier. Ces pratiques d’attribution peuvent questionner comme le souligne un avis récent du Défenseur des Droits.

En cas de désaccord persistant, des instructions préconisent aux CAF de rechercher un accord entre les parents par la voie de la médiation familiale. Le formulaire « enfant(s) en résidence alternée, déclaration et choix des parents » indique que l’allocataire peut prendre contact avec un service de médiation familiale en cas de conflit avec l’ex-conjoint.

La médiation n’est pas systématiquement saisie en cas de conflit. Toutefois, lorsque c’est le cas, le médiateur reçoit les deux parents pour essayer de trouver un terrain d’entente. En fonction des situations, l’objectif est de favoriser l’alternance annuelle dans la désignation de l’allocataire toutes PF pour que chaque parent perçoive l’intégralité des droits une année sur deux.

Si aucun accord n’intervient, les instructions prévoient de maintenir la qualité d’allocataire toutes PF au parent qui la détient, ce qui, là encore, est une pratique qui peut questionner au regard du principe d’équité, comme le souligne le Défenseur des droits.

Ces instructions, combinées aux règles de désignation des allocataires en général, conduisent à désigner très majoritairement les mères comme allocataires toutes PF. En cas de résidence alternée et de partage des PF, les femmes représentent environ les trois-quarts des allocataires toutes PF alors qu’elles ne représentent qu’environ un quart des allocataires AF partielles seules. Les personnes allocataires toutes PF s’avèrent également avoir des revenus très modestes, en moyenne plus faibles que les allocataires des CAF en général, et surtout beaucoup plus faibles que les allocataires AF partielles seules : ces personnes se situent massivement dans les tranches de revenus les plus faibles alors que les personnes allocataires AF partielles seules sont au contraire surreprésentées dans les tranches de revenus les plus élevées, et ce pour les mères comme pour les pères. Ce partage inégal des PF, entre le parent qui touche toutes les PF (dont les AF partielles) et le parent qui touche les AF partielles seules, présente donc l’avantage de s’adresser globalement aux parents qui en ont effectivement le plus besoin.

Le parent demandeur peut contester la décision de désignation et/ou de maintien de l’allocataire toutes PF. Comme pour toute contestation, cela se fait d’abord devant la commission de recours amiable (CRA) de la caisse. Selon la CNAF, la CRA ne dispose d’aucune règle sur laquelle s’appuyer pour trancher ce type de litige relevant de la sphère privée des parents, mais elle peut néanmoins rendre la décision qu’elle estime équitable. Par son silence et l’absence de réponse dans un délai de deux mois, ce qui est la pratique la plus courante des CRA sur ce sujet, il y a lieu de considérer pour le requérant qu’il s’agit d’une décision implicite de refus de la CRA, et il peut alors se pourvoir devant le juge judiciaire compétent, le Pôle social du Tribunal Judiciaire (note ex-TGI, ex-TASS depuis 1999.

La décision du TGI s’impose à la CNAF : la Cour de cassation a confirmé que ce dernier est seul compétent pour décider de la qualité d’allocataire, et non le JAF dont les décisions sur ce point ne peuvent en conséquence pas s’imposer aux CAF.

Le HCFEA n’a pu obtenir d’information sur le contentieux (recours amiables et contentieux) résultant d’un désaccord entre les parents ayant des enfants en résidence alternée sur le choix de l’allocataire toutes prestations. Il serait utile de connaître l’importance du contentieux, les solutions qui se dégagent de la jurisprudence, ce qui est décidé en cas de litiges sur la désignation de l’allocataire toutes PF et les principes ou critères que les juges retiennent. Une telle information serait de nature à mieux éclairer le débat public. À ce jour, aucun texte légal n’existe et il serait important de combler ce vide textuel, ce qui n’est pas évident au regard d’un principe d’équité puisqu’il s’agit de traiter différemment des parents ayant à égalité la charge et la résidence de l’enfant.

Recommandation

Si certaines prestations continuaient à l’avenir à ne pas faire l’objet d’un partage en cas de résidence alternée, le HCFEA recommande, en cas de désaccord entre les parents, de dégager des principes clairs permettant de décider celui des parents à qui ces prestations doivent être attribuées.

LA QUESTION DU PARTAGE DES AUTRES PRESTATIONS EN CAS DE RESIDENCE ALTERNEE

les explorations administratives menées au début des années 2010 ont examiné les difficultés de l’extension du partage a d’autres prestations

Le principe du partage pour toutes les prestations fait l’objet de débats depuis plusieurs années. Un groupe de travail s’est penché sur la question du partage de l’ensemble des prestations familiales (PF) en 2010-2011 (DSS, DGCS/ministère des affaires sociales, ministère de la Justice, Défendeur des droits, CCMSA, CNAF, etc.).

Deux modalités de partage des PF ont été examinées :

L’alternance de la qualité d’allocataire une année sur deux

Cette possibilité de partage est déjà possible en droit et, selon les simulations réalisées, une alternance annuelle n’entraînerait pas de coût supplémentaire pour les finances publiques (autres que des coûts de gestion), et même des économies, puisque les perdants à la réforme seraient plus nombreux et les montants moyens des pertes (pour les perdants) seraient plus élevés que les montants moyens des gains (pour les gagnants). Cependant, une telle possibilité nécessite une très bonne entente et une très bonne coordination entre parents pour alterner une année sur deux la qualité d’allocataire et présente de gros inconvénients, comme la forte détérioration de la situation des parents actuellement allocataires (ce qui limite de fait les possibilités d’accord entre parents) et surtout une forte variation des prestations, et donc des revenus, pour les parents d’une année sur l’autre. Les simulations tendent à montrer que ces derniers inconvénients apparaissent les plus importants en ce qui concerne les aides au logement.

Une alternance infra-annuelle (par exemple semestrielle ou trimestrielle) serait certes envisageable mais nécessiterait une modification de la réglementation avant de pouvoir être mise en oeuvre et elle aurait pour inconvénient des difficultés et coûts supplémentaires de gestion pour les organismes débiteurs des prestations familiales.

L’extension aux autres PF des modalités actuelles de calcul du partage des AF (le partage des AF n’étant pas une simple division par deux)

Une telle option aurait pour effet de diminuer le montant des prestations familiales pour les actuels allocataires toutes PF (aujourd’hui, seules leurs AF sont susceptibles d’être réduites), ce qui ne va pas de soi compte tenu de leur situation sociale. Il s’agit aux trois-quarts de femmes, isolées en général, qui se situent massivement parmi les allocataires ayant les revenus les plus faibles tandis que les allocataires AF partielles seules, qui verraient le montant de leurs prestations augmenter, sont au contraire surreprésentés aux niveaux de revenus les plus élevés.

Pour cette raison, mais également parce que les coûts liés à la charge de l’enfant dans les deux foyers sont supérieurs à ceux avant la séparation différentes hypothèses avaient été testées, consistant à agir sur le coefficient attribué à l’enfant en résidence alternée, avec trois niveaux de coefficient testés : 0,5 (comme c’est le cas actuellement pour les AF partagées), 0,75 et 1. Les deux dernières modalités feraient moins de perdants (aucun pour le coefficient à 1) mais seraient plus coûteuses pour les finances publiques : 12,3 millions d’euros dans l’hypothèse d’une prise en compte pour 0,5 de l’enfant en résidence alternée sur le champ des seules familles partageant déjà les AF en octobre 2011, mais 52,6 millions d’euros dans l’hypothèse d’une prise en compte de l’enfant pour 0,75 et 92,6 millions d’euros dans le cas d’une prise en compte pour 1. Depuis ces simulations, le nombre de familles partageant les AF a été multiplié par deux environ.

L’impact serait toutefois très différencié selon les situations familiales ce que montrent les simulations réalisées en 2011 sur des familles-types.

Dans le scénario d’un partage stricto sensu de la charge de l’enfant (coefficient de résidence alternée égal à 0,5), la perte financière en prestations familiales pour l’allocataire qui était allocataire principal de toutes les prestations familiales, varierait de 90 à 298 € par mois selon le nombre d’enfants à charge, la présence ou pas d’un enfant de moins de trois ans et les revenus (à l’exception des mères avec un revenu d’activité de trois Smic ou plus, avec un ou deux enfants en résidence alternée et aucun enfant à charge de moins de 3 ans dont la situation resterait à peu près inchangée). Les mères sans revenu d’activité seraient les plus grandes perdantes. Corrélativement, les pères auxquels on ouvrirait le droit aux prestations familiales enregistreraient un gain financier variant de 13 à 469 € par mois.

Lorsque l’enfant est compté pour 0,75 part sur le dossier des deux parents (coefficient égal à 0,75), les pertes financières seraient moindres (de 37 à 168 € par mois) pour l’allocataire qui était allocataire principal de toutes les prestations familiales, en deçà de trois Smic. Les mères sans revenu d’activité seraient encore celles qui y perdraient le plus. Corrélativement, les pères auxquels on ouvrirait le droit aux prestations familiales enregistreraient un gain financier variant de 19 à 600 € par mois. La situation des pères rémunérés à trois Smic et qui ont un enfant en résidence alternée et aucun enfant à charge de moins de trois ans resterait inchangée, alors que leurs ex-conjointes sans revenu y perdraient (— 53 €).

Lorsque l’enfant est compté pour une part sur le dossier des deux parents (coefficient de résidence alternée égal à 1), la situation des mères sans revenu resterait inchangée. Celles rémunérées au salaire médian et à trois Smic seraient même gagnantes (gain financier de 0 à 144 € par mois) grâce aux allocations familiales qui ne seraient plus partagée en demi-part de charge d’enfant. Corrélativement, les pères auxquels on ouvrirait le droit aux prestations familiales enregistreraient un gain financier variant de 61 à 767 € par mois. La situation des pères rémunérés à trois Smic (ou plus) et qui ont un enfant en résidence alternée et aucun enfant à charge de moins de 3 ans resterait cependant inchangée.

Plusieurs constats ont finalement conduit au statu quo et à ne pas étendre le partage au-delà des seules AF :

• le fait qu’un partage sous la forme d’une prise en compte de l’enfant en résidence alternée pour moitié (coefficient de 0.5 comme c’est le cas pour les AF) conduirait à diminuer les prestations des actuelles personnes allocataires toutes PF (qui disposent déjà en moyenne de revenus très faibles) sauf, en prenant en compte l’enfant pour plus que la moitié (par exemple avec un coefficient de 0,75 ou 1) à devoir augmenter les dépenses publiques ;
• des problèmes en termes d’équité entre allocataires dans le cas d’une prise en compte pour 1 de l’enfant pour chacun des parents, en particulier vis-à-vis des parents en garde classique voire des autres allocataires ;
• une complexification de la réglementation accentuant les problèmes de lisibilité des règles de droit pour les usagers ;
• des frais de gestion supplémentaires pour les caisses et une hausse prévisible des récla­mations et des demandes de recours amiable.

la question du partage de toutes les prestations reste posée dans le débat public

Divers acteurs, ainsi que des contentieux rapportés par la presse, relaient régulièrement l’information d’une demande de parents pour un partage de toutes les prestations en cas de résidence alternée.

Tel est le cas du Défenseur des Droits (et avant lui le médiateur de la République et la Haute autorité de lutte contre les discriminations). Il souhaite que, à défaut d’accord entre les parents et en l’absence de décision judiciaire concernant le bénéficiaire des prestations, chacun des parents ait qualité d’allocataire et perçoive la part de prestations familiales nécessaires à l’éducation de l’enfant à laquelle il pourrait prétendre au regard de sa situation économique et familiale. À cette fin, le Défenseur des Droits continue de demander la modification du code de la sécurité sociale afin de prendre en compte le fait que les parents peuvent remplir simultanément la condition de charge effective de l’enfant en cas de résidence alternée et permettre ainsi le partage de toutes les prestations familiales et prestations assimilées entre les deux parents. Selon le Défenseur des Droits, une telle réforme serait en phase avec l’évolution contemporaine de la famille, et permettrait d’encourager la coparentalité. Il a réitéré cette recommandation dans son récent avis n°19-10 du 3 juillet 2019 relatif au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.

Dans sa défense du principe du partage de toutes les prestations en cas de garde alternée, le Défenseur ne propose cependant pas de méthode précise de partage, et en conséquence n’aborde pas la question des effets du partage, notamment si les modalités revenaient à diminuer les prestations des « premiers » parents, ceux qui reçoivent à présent toutes les prestations et qui sont ceux qui se trouvent déjà en moyenne dans des situations plus défavorables.

la jurisprudence se prononce plutôt dans le sens d’une prise en compte de l’enfant pour les deux parents en cas de résidence alternée

C’est à la suite de décisions du juge administratif, et en particulier de la jurisprudence du Conseil d’État (21 juillet 2017, n°398563) que le législateur vient de décider du partage des aides personnelles au logement à compter du 1er septembre 2019. Le Conseil d’État avait en particulier écarté l’argument selon lequel « un  » principe d’unicité de l’allocataire  » s’opposerait à la prise en compte de ces enfants pour la détermination du montant de l’aide personnalisée au logement » pour conclure au partage en cas de résidence alternée.

De même s’agissant du RSA, le Conseil d’État a conclu que chacun des parents pouvait prétendre à « la moitié de la majoration pour enfant à charge » du barème RSA à condition que la résidence alternée soit « mise en œuvre de manière effective et équivalente », et « sauf accord contraire entre les parents ou mention contraire dans une décision du juge judiciaire ». Cependant, « il appartient au parent qui sollicite une telle répartition d’établir l’existence d’une résidence alternée mise en œuvre de manière effective et équivalente, laquelle doit être présumée s’il fournit à l’organisme chargé du service du revenu de solidarité active, à défaut de partage de la charge de l’enfant pour le calcul des allocations familiales, une convention homologuée par le juge aux affaires familiales, une décision de ce juge ou un document attestant l’accord existant entre les parents sur ce mode de résidence » (CE, 21 juillet 2017, département de Paris, n° 398911).

Enfin, le Conseil d’État a également jugé dès 2001 que le supplément familial de traitement (SFT) des fonctionnaires pouvait faire l’objet d’un partage au prorata de la charge effective et permanente de l’enfant lorsque les deux parents sont fonctionnaires (CE, 24 octobre 2001, n° 215181) et il a ensuite considéré que les modalités de partage des allocations familiales en cas de garde alternée étaient applicables pour l’attribution du SFT (CE, 30 juillet 2014, département du Haut-Rhin, n° 371405). Plusieurs juridictions du fond ont ainsi sanctionné le refus de l’administration de partager le SFT et ont précisé que l’administration ne peut pas exiger la production préalable d’une décision judiciaire dès lors que d’autres éléments permettent d’établir la charge effective et permanente d’un enfant, la preuve de la mise en œuvre de manière effective et équivalente du droit de garde alternée pouvant être apportée par tout moyen (TA Lille, 6 février 2019, n° 1604267, TA Dijon, 13 mars 2019, n° 1801535).

Compte tenu de sa jurisprudence sur les APL, le RSA et le SFT, il est probable que le Conseil d’État préconise une solution analogue également pour toutes les prestations qui relèvent de sa compétence, et en particulier la prime d’activité (à la différence des prestations familiales qui relèvent du juge de la sécurité sociale).

De son côté, la Cour de cassation, compétente pour les prestations familiales, s’était prononcée dans un avis rendu le 26 juin 2006 en faveur d’une forme de partage mais, en restant dans le cadre de la législation et de la règlementation en vigueur, et donc uniquement sous la forme d’un partage par alternance de la qualité d’allocataire par périodes :« la règle de l’unicité de l’allocataire prévue à l’article R.513-1 du code de la sécurité sociale ne s’oppose pas à ce que lorsque la charge effective et permanente de l’enfant est partagée de manière égale entre les parents, en raison de le résidence alternée et de l’autorité parentale conjointe, le droit aux prestations familiales soit reconnu alternativement à chacun des parents en fonction de leur situation respective et des règles particulières à chaque prestation. » (Avis n°0060005). La Cour de cassation ne remettait alors pas en cause la règle de l’unicité de l’allocataire qui interdit le partage simultané des prestations.

Et à travers plusieurs décisions, elle a appliqué cette conception de l’unicité, notamment en refusant que la présence de deux enfants d’un premier lit, en résidence alternée, soit pris en considération pour apprécier la demande d’attribution de la Paje faite par le père à l’occasion de la naissance d’un troisième enfant, issu d’une nouvelle union. Le refus se fonde sur le fait que le demandeur n’avait pas au préalable demandé à bénéficier d’une alternance dans les versements des autres prestations familiales, perçues par la mère des deux enfants (Cass. civ. 2, 3 juin 2010, Bull. n°108. Egalement Cass. civ. 2, 30 mars 2017 et 6 octobre 2016). Bien que se prononçant sur un tout autre fondement (modification de l’objet litige), un autre arrêt de la cour de cassation (Cass. civ. 2 16 juin 2016, n°15-21.893) illustre le fait que les demandes de partage des prestations familiales, ici l’AEEH, semblent se multiplier et font l’objet d’un contentieux judiciaire.

À propos d’une demande d’attribution du Complément de libre Choix du Mode de garde (CMG), la Cour de cassation a refusé récemment de soumettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire visant à examiner la constitutionnalité des articles L 513-1 et R 513-1 qui précisent respectivement que l’allocataire est la personne qui assume la charge effective et permanent de l’enfant et qu’il ne peut y avoir qu’un allocataire pour un enfant. L’article R 513-1 n’étant pas une disposition législative et ne pouvant pas, à ce titre, faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité, la cour se prononce sur le seul article L513-1, considérant qu’il ne fait pas obstacle, seul, « à l’attribution à due concurrence au cours d’une même année à la qualité d’allocataire aux parents qui assument, dans le cadre d’une résidence alternée, la charge d’un enfant », impliquant que ce seul texte n’interdit pas le partage des prestations, qu’il s’agisse du complément du libre choix de garde ou de toute autre prestation (Cass. civ. 2, 28 mars 2019, n°19-40.005).

Quelles prestations partager ? discussion et recommandations

Compte tenu de l’ensemble des évolutions jurisprudentielles dont le HCFEA a pu avoir connaissance, le statu quo — et a fortiori le refus de prise en compte de la résidence alternée au moins s’agissant de l’AAEH, du complément mode de garde, du RSA — n’est plus tenable. Comme cela a été le cas pour les aides au logement (voir annexe 2), une modification des textes pourrait être envisagée par le législateur.

A minima, le principe du partage devrait être ainsi garanti aux prestations qui permettent au parent séparé d’accueillir l’enfant auprès de lui, de s’en occuper, d’exercer pleinement son rôle de parent et de permettre l’effectivité du droit à la résidence alternée. Il s’agit d’abord des aides au logement qui permettent au parent d’accueillir physiquement et de loger l’enfant, mais également des aides qui rendent compatibles l’exercice d’une activité professionnelle et l’accueil d’un enfant : ce sont les prestations qui permettent soit le recours à une garde extérieure (CMG), soit un aménagement des horaires, rythmes et/ou temps de travail (PrePare).

Plus largement, les aides permettant, par leur soutien financier, au parent de pouvoir effectivement accueillir et s’occuper de l’enfant devraient être concernées. Sur le principe, ce sont toutes les prestations sociales et familiales. La priorité donnée à la lutte contre la pauvreté, en particulier des familles monoparentales, devrait cependant conduire à traiter avec attention le cas du partage des suppléments enfants du RSA et de la prime d’activité, en particulier dans le cadre du futur « revenu universel d’activité » appelé à fusionner RSA, prime d’activité, aides au logement voire d’autres prestations.

Recommandation

l’enfant devrait pouvoir être pris en compte pour les deux parents en cas de résidence alternée, c’est-à-dire que les deux parents doivent pouvoir être juridiquement désignés « allocataire » de l’enfant dont ils ont la charge, comme le recommande le défenseur des droits (avis n°19-10 du 3 juillet 2019). Ce principe est nécessaire pour garantir l’égalité de traitement entre parent ayant à égalité la charge de l’enfant. Cette règle devrait valoir sous réserve des conditions qui prévalent actuellement pour les AF, à savoir qu’il y ait accord entre les parents, cet accord désignant le cas échéant les prestations concernées, ou, en cas de désaccord de l’un des parents, que la résidence alternée soit attestée par une décision de justice et soit effectivement mise en oeuvre ;

si, toutefois, la prise en compte de l’enfant pour les deux parents en cas de résidence alternée ne devait pas être étendue à toutes les prestations, c’est-à-dire s’il était décidé qu’un parent allocataire puisse continuer à être éligible à davantage de prestations que l’autre parent allocataire

• une règle de droit devrait permettre de décider, en cas de désaccord, quel parent doit être l’allocataire « toutes prestations » et lequel doit être allocataire « prestations partageables partielles uniquement » ;
• les prestations devant en priorité être prises en compte pour les deux parents semblent devoir être, compte tenu de leur objet, les aides au logement, le CMG, la PrePare ;
• une attention particulière devrait être apportée à la situation des personnes titulaires des prestations destinés aux plus modestes (RSA, prime d’activité et futur « revenu universel d’activité ») afin d’éviter un appauvrissement excessif des actuels allocataires suite au partage des prestations.

Quelles modalités de prise en compte des enfants en résidence alternée ? comment résoudre le dilemme entre partage des prestations et appauvrissement des parents actuellement allocataires ? discussion et recommandations

Le « partage » des AF ne consiste pas en une division par deux du montant des prestations qui étaient versées avant la séparation ou qui le seraient si le couple n’était pas séparé (cf. I). Ce « partage » consiste en une prise en compte des enfants pour un poids de 0,5, par opposition à un poids de 1 dans les autres situations. Nous avons vu que cette pondération avait, dans le cas du partage des AF, des effets d’appauvrissement des « premiers » parents (allocataires toutes prestations actuellement). Cet inconvénient pourrait s’accroître et poser problème dans le cadre de l’extension du partage aux aides au logement à compter de septembre 2019 (cf. Il). Pour éviter cet inconvénient, un poids supérieur à 0,5 pourrait être attribué à l’enfant en résidence alternée. Une autre raison plaide plus généralement pour l’attribution d’un poids supérieur à 0,5 (ou un poids de l’enfant supérieur à 1 au total dans les deux foyers) : des travaux empiriques concluent à une augmentation du « coût de l’enfant » après une séparation et donc à une certaine inadaptation des échelles d’équivalence habituellement utilisées pour de telles situations.

Il s’agit d’un dilemme, sans solution simple. Il est donc utile de dégager des principes ou règles pour décider des modalités de partage, c’est-à-dire les formes de prise en compte des enfants pour l’attribution et le calcul des prestations.

Compter l’enfant pour 1 pour les deux parents permet d’éviter l’appauvrissement d’un parent mais pourrait être écarté pour des raisons de coût et des raisons d’équité vis à vis des autres parents : par exemple, des parents en couple voyant leurs voisins se séparer et toucher deux fois l’ARS à la rentrée scolaire pour un même enfant pourraient se sentir lésés.

La « proratisation » ou le poids donné à l’enfant en résidence alternée — par exemple, 0,5, 0,75 ou 1 — pourrait donc varier en fonction :

• des dépenses (ou coût) que couvrent ou sont supposées couvrir les prestations, selon que ces dépenses (ou coûts) sont proportionnelles au temps de résidence de l’enfant, auquel cas un poids de 0,5 serait logique, ou que ces dépenses sont moins que proportionnelles voire indépendantes du temps de résidence de l’enfant, auquel cas un poids supérieur à 0,5 voire un poids de 1 (en cas de dépenses indépendantes) serait plus approprié ;
• de la situation particulière de la famille pour faire face aux dépenses (pauvreté, isolement).

Si les dépenses totales visées par la prestation sont considérées comme fixes et qu’elles sont partagées entre les parents, l’enfant devrait logiquement être compté pour 0,5 pour chacun des parents :

• c’est semble-t-il le cas pour l’ARS supposée couvrir des frais de rentrée scolaire si on estime que ces frais sont au total les mêmes pour les enfants que leurs parents soient en couple ou séparés (il n’y a besoin que d’une gomme dans la trousse d’école) mais il pourrait être décidé que ce soit davantage que 0,5 si certaines dépenses liées à la scolarité doivent être faites par chacun des deux parents (achat d’un bureau, d’une lampe de bureau par chacun des parents…) ;
• ce pourrait être le cas pour le montant forfaitaire CMG (assistante maternelle), montant plafond remboursé aux parents, puisque dans ce cas on peut penser que les besoins et donc les coûts de garde auxquels fait face un parent sont proportionnels au temps de résidence de l’enfant : si le parent n’emploie et ne paie l’assistante maternelle qu’une semaine sur deux, il serait logique que le montant forfaitaire soit réduit de moitié. C’est probablement en ce sens que la Cour de cassation a récemment estimé que cette prestation pouvait être partagée entre les parents « à due concurrence » (Cour de cassation, 28 mars 2019, 19-40.005). Cependant, en raison des arrangements entre parents séparés pour ce qui concerne la garde de l’enfant hors de la famille et en particulier les nombreuses situations où ils décident que l’un des deux prend en charge plus que la moitié du temps et des frais de garde (voire la totalité), d’autres modalités de partage devraient être prévues. Il pourrait être tenu compte de l’ensemble du temps de garde de l’enfant externe à la famille, en conservant un plafond de dépenses commun aux deux foyers pour la garde de l’enfant hors du foyer.

Inversement, si les prestations sont destinées à couvrir des coûts indifférents au temps de résidence de l’enfant, celui-ci devrait être compté pleinement pour 1 :

• c’est le cas des aides au logement, puisque, même pour un accueil une semaine sur deux (85 % des modalités de résidence alternée), il faut disposer d’une pièce supplémentaire par enfant et d’un logement de taille suffisante ;
• c’est également le cas de la PrePare, dès lors que le parent se met à temps partiel ou inter­rompt son activité pour pouvoir accueillir et s’occuper de son enfant, et qu’il doit le faire toutes les semaines, même celles où il n’accueille pas l’enfant.

Pour les autres prestations, la solution est plus délicate. En effet, les dépenses liées à la charge de l’enfant en partie couvertes par ces prestations diminuent globalement avec le temps de résidence

mais moins que proportionnellement. La nourriture doit certes être proportionnelle au temps de résidence (chaque parent doit nourrir l’enfant la moitié du temps), mais ce n’est pas le cas pour la plupart des autres dépenses : les vêtements au moins pour partie (l’enfant n’emmène pas tous ses vêtements d’un logement à l’autre d’une semaine à l’autre…), l’aménagement de la chambre (meubles, décoration, draps…), l’aménagement de la cuisine, le siège auto, la trottinette, etc. Les dépenses engendrées par les enfants sont au total plus élevées après la séparation qu’avant. Au niveau du foyer, le poids attribué à l’enfant devrait donc se situer au-dessus de 0,5 et en dessous de 1 pour les autres prestations : allocations familiales, complément familial, prime de naissance, allocation de base, allocation d’éducation de l’enfant handicapé, supplément enfant du RSA et de la prime d’activité.

Pour déterminer le « juste » poids, il serait nécessaire de mener des travaux approfondis d’évaluation du coût de l’enfant après séparation. Des premiers travaux suggéraient de compter l’enfant pour 0,7 dans chacun des foyers en cas de garde alternée. Mais les conclusions de ces premiers travaux, qui se fondent sur des moyennes, demanderaient à être confirmées par de nouvelles études.

En outre, si la règle particulière de partage pratiquée pour les AF (attribution d’un coefficient de 0,5 à l’enfant en résidence alternée) était étendue à toutes les prestations, cela aboutirait à appauvrir les parents déjà les plus défavorisés :

• les statistiques sur le partage des AF montrent que les actuels « allocataires toutes PF » sont beaucoup plus pauvres que les autres allocataires, et que c’est l’inverse pour les actuels « allocataires AF seules », et ce constat demeure que les allocataires soient mères ou pères ;
• les simulations faites en 2011 par la Cnaf pour une extension aux autres PF montraient d’ailleurs un effet d’appauvrissement des « allocataires AF seules » avec un coefficient de 0,5, d’où des simulations effectuées également avec des coefficients de 0,75 et 1 (cf. IV 1).

Enfin, plusieurs études donnent à penser que le coût des enfants vivant dans des ménages à bas revenus est proportionnellement plus élevé que le coût des enfants vivant dans des ménages situés en haut de la hiérarchie des revenus en raison de la présence de coûts fixes. Le coefficient pourrait aussi être modulé selon la situation du parent. Il pourrait être d’autant plus élevé qu’il s’agit de prestations destinées à lutter contre la pauvreté (ciblées sur les plus pauvres) et/ou attribuée à une famille monoparentale (qui font face à des dépenses plus élevées) afin de limiter l’appauvrissement inévitable induit par le partage des prestations. Ce faisant, il faut néanmoins veiller à respecter un principe d’équité vis-à-vis des autres familles pauvres, et à ne pas inciter des parents à se séparer pour des raisons financières.

Recommandations

Le HCFEA recommande que les modalités de « partage » des prestations en cas de résidence alternée suivent les principes suivants

1) Une telle possibilité devrait être réservée, comme c’est le cas actuellement pour les AF, lorsqu’il y a accord entre les parents ou, en cas de désaccord de l’un des parents, à condition que la résidence alternée soit attestée par une décision de justice et soit effectivement mise en œuvre.

2) Le poids attribué à l’enfant pourrait dépendre de la plus ou moins grande proportionnalité de la dépense couverte par la prestation avec la durée de résidence et/ou de la situation des parents au regard du risque de pauvreté.

• Pour les prestations dont l’objet est de couvrir des besoins indépendants du temps de résidence de l’enfant, le HCFEA recommande de donner un poids de 1 à l’enfant pour chacun des parents : ce principe devrait prévaloir pour les aides au logement et la PrePare.
• Le poids pourrait être limité à 0,5 lorsque la prestation vise des besoins a priori proportionnels au temps de prise en charge des enfants en résidence alternée, comme c’est le cas de l’ARS, voire du montant forfaitaire du complément mode de garde (CMG) assistante maternelle, sous réserve de tenir compte des éventuels arrangements entre parents, quand l’un des parents prend en charge financièrement plus de la moitié du temps de garde hors de la famille.
• Pour tenir compte que la charge de l’enfant diminue moins que proportionnellement avec le temps de résidence, l’enfant en résidence alternée pourrait être compté pour un peu plus que 0,5 (par exemple 0,7) pour les allocations familiales, le complément familial, l’allocation de base ou l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, éventuellement en distinguant selon la configuration familiale du nouveau foyer, en attribuant un coefficient plus important si le foyer est monoparental pour tenir compte des charges supplémentaires dans cette situation.
• Pour éviter que le partage ne conduise à appauvrir excessivement les parents déjà les plus fragiles, l’enfant en résidence alternée pourrait être compté intégralement ou presque pour chacun des parents (coefficient égal ou proche de 1) pour les prestations ciblées sur les plus pauvres : le RSA, la prime d’activité et le futur revenu universel d’activité (RUA). Dans un premier temps, ce principe pourrait au moins être appliqué aux parents isolés beaucoup plus vulnérables au regard du risque de pauvreté.

3) À défaut, pour tenir compte de l’augmentation des dépenses totales liées à la charge d’un enfant à la suite d’une séparation (ou du fait que les dépenses dans chacun des foyers diminuent mais moins que proportionnellement avec le temps de résidence), le poids attribué à chacun des parents pourrait être fixé à 0,7 pour le calcul du montant de toutes les prestations.